Pitääkö hallituksen sosiaali- ja terveysuudistuksen valinnanvapausesitys lähettää EU-komissiolle? Unionin yleisen tuomioistuimen päätös kumota komission Slovakian sairausvakuutusjärjestelmää koskeva ratkaisu on lisännyt kierroksia keskusteluun sote-notifikaatiosta. SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry:n juristi Kirsi Väätämöinen avaa notifikaatti-keskustelun taustoja. Mistä on kyse?
Lyhyesti: EU:n perussopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta.
Siitä, sisältyykö kaavailtuun valinnanvapausjärjestelmään EU:n perussopimuksen mukaista taloudellista toimintaa ja sitä myöten kiellettyä valtiontukea maakuntien liikelaitoksille, ja pitäisikö lakipaketti notifioida komissiolle eli saattaa komission arvioitavaksi ennen sen säätämistä.
Vakiintunutta oikeuskäytäntöä
EU-oikeuskäytännössä kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla, on taloudellista toimintaa. Kaikki toimijat, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa, ovat yrityksiä, riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta tai rahoituksesta tai siitä tavoittelevatko ne toiminnallaan voittoa. Yritykset ovat EU-sääntelyn, kuten kilpailu- ja valtiontukioikeuden piirissä.
Lähtökohtaisesti kaikki julkisen tahon toimet, jotka ovat omiaan parantamaan yrityksen taloudellista asemaa suhteessa sen kilpailijoihin, voivat vääristää tai uhata vääristää kilpailua ja olla kiellettyä valtiontukea. Liikelaitosten kohdalla pulmallisiksi on todettu muista yrityksistä poikkeava verotuskohtelu ja konkurssisuoja.
Kuulostaa ehkä selkeältä, mutta sitä se ei ole. Kaikkiin yllä mainittuihin käsitteisiin sisältyy tulkinnan varaa tai poikkeuksia. Esimerkiksi taloudellisen toiminnan ulkopuolelle on suljettu julkisen vallan käyttö (itsessään tulkinnanvarainen käsite). Sote-sääntelyn kannalta tärkeää on, että on tehty ero taloudellisten järjestelmien ja solidaarisuuden periaatteeseen perustuvien järjestelmien välillä.
Tarvitaanko notifikaatiota?
Hallitus katsoo, että kaavailtu järjestelmä perustuu solidaarisuuteen ja on siten ei-taloudellinen; siksi myöskään valtiontukikysymys ei aktualisoidu eikä notifikaatio ole tarpeen.
Korkein hallinto-oikeus taas on katsonut lakiesitystä koskevassa lausunnossaan, että kansallinen tuomioistuin ei voisi vahvistaa valinnanvapausjärjestelmän luonnetta ei-valtiontukena pyytämättä unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Sen mukaan lakipaketti tulisi notifioida ennen sen voimaantuloa niin, että komission näkemyksistä mahdollisesti aiheutuvat muutostarpeet voidaan ottaa huomioon.
Samoilla linjoilla KHO:n kanssa ovat mm. professorit Petri Kuoppamäki ja Juha Raitio. Jälkimmäinen on myös nostanut esiin mahdollisesta valtiontukisääntelyn rikkomisesta kenties seuraavat vahingonkorvauskanteet.
Yksimielisyys vallitsee siitä, että argumentteja on sekä järjestelmän ei-taloudellisuuden puolesta että sitä vastaan. Lopputulos riippuu siitä, miten niitä arvioidaan ja painotetaan, kun otetaan huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja olosuhteet.
Pitäisikö lakipaketti notifioida komissiolle eli saattaa komission arvioitavaksi ennen sen säätämistä?
Tapaus: Slovakia
Slovakian sairausvakuutusjärjestelmä
Hallituksen valinnanvapauslakiesityksen perusteluissa on käyty läpi EU:n taloudellista toimintaa ja solidaarisuusperiaatetta koskevaa oikeuskäytäntöä havainnollistamaan sitä, miten erilaisia järjestelmiä on arvioitu. Erityisen tarkoin on kuvattu komission ratkaisua koskien Slovakian sairausvakuutusjärjestelmää.
Slovakia siirtyi vuonna 1994 keskitetystä valtiojohtoisesta sairausvakuutusjärjestelmästä monituottajamalliin, jossa voi toimia sekä julkisia että yksityisiä yrityksiä. Pakollisia sairausvakuutuksia tarjoavien yhtiöiden täytyy hyväksyä asiakkaakseen jokainen Slovakian asukas, joka sitä pyytää. Systeemi perustuu pakollisiin maksuihin, jotka määräytyvät vakuutettujen tulojen mukaan, ilman yhteyttä maksettaviin korvauksiin tai henkilökohtaisiin riskeihin. Kaikilla vakuutetuilla on oikeus samoihin minimitason korvauksiin. Järjestelmään sisältyy riskien tasapainotusmekanismi, jolla korkeariskisten henkilöiden vakuuttajat saavat rahoitusta vähempiriskisten vakuuttajilta. Valtion valvonta toteutuu erityisen sääntelyn kautta, johon sisältyy mm. se, että ko. toimija on perustettu julkisen sairausvakuutuksen tarjoamista varten eikä saa harjoittaa muita kuin lakien mukaisia toimintoja.
Slovakian tapaus komissiossa ja tuomioistuimessa
Komissio katsoi monen tekijän osoittaneen, että sosiaaliset, solidaarisuus- ja sääntelynäkökohdat ovat Slovakian sairausvakuutusjärjestelmässä vallitsevina ja siksi ko. toiminta ei ole luonteeltaan taloudellista eivätkä valtion omistamat vakuutusyhtiöt yrityksiä.
Komission päätöksestä valitettiin unionin yleiseen tuomioistuimeen, joka antoi ratkaisunsa 5.2.2018. Myös tuomioistuin päätyi siihen, että mainitut näkökohdat ovat vallitsevina ja ettei sitä itse asiassa kukaan ollut kiistänytkään. Mutta se painotti enemmän sitä, että laki sallii sairausvakuutusyhtiöiden tehdä, käyttää ja jakaa voittoja sekä kilpailla tarjoamillaan palveluilla ja laadulla.
Tuomioistuin katsoi, että vaikka voiton käyttöä ja jakoa on rajoitettu, se ei poista toiminnan taloudellista luonnetta. Olennaista on, että sairausvakuutusyhtiöt saavat tavoitella ja tavoittelevat rahallista hyötyä ja siksi toiminta on luonteeltaan taloudellista. Vaikka yhtiöt eivät saa lakisääteisten palvelujen osalta vapaasti määritellä korvauksiaan tai kilpailla hinnoittelullaan, ne saavat tarjota täydentäviä ilmaisia palveluja ja siten houkutella asiakkaita palvelujen laadulla ja laajuudella. Asiakkaat voivat siis joltakin yhtiöltä saada parempaa sosiaaliturvaa kuin toiselta samalla lakisääteisellä hinnalla.
Tuomioistuimen mukaan kyseessä on intensiivinen ja monimutkainen kilpailu, joka on seurausta vakuutettujen oikeudesta valita vakuutusyhtiönsä ja vaihtaa sitä kerran vuodessa sekä siitä, että yhtiöt kilpailevat palvelujen laadulla jota vakuutetut arvioivat. Siksi pakollisen sairausvakuutuksen tarjoaminen Slovakiassa on luonteeltaan taloudellista toimintaa.
Tuomioistuin katsoi, että vaikka Slovakian valtion omistamat voittoa tavoittelemattomat sairausvakuutusyhtiöt saavat jossain määrin kilpailla muiden toimijoiden kanssa houkutellakseen asiakkaita, se ei automaattisesti tee niiden toiminnasta taloudellista, vaan ratkaisevaa on se, että samoilla markkinoilla on myös voittoa tavoittelevia toimijoita. Siksi, eräänlaisen ”tartunnan” kautta myös mainitut valtionyhtiöt on katsottava perussopimuksen mukaisiksi yrityksiksi. Komissio teki tässä virheen ja siksi sen päätös kumottiin.
Mitä tästä opimme?
Ainakin sen, ettei mistään yksittäisestä tapauksesta voida vetää liian suoria johtopäätöksiä. Slovakian tapauksessa komissio oli tehnyt huolellista, aiempaan oikeuskäytäntöön pohjautuvaa työtä, mutta tuomioistuin päätyi silti toisenlaiseen ratkaisuun.
Komissio voi valittaa unionin yleisen tuomioistuimen päätöksestä unionin tuomioistuimeen. Jos se niin tekee, lopullinen ratkaisu saadaan ehkä parissa vuodessa. Kannattanee noteerata prosessin kesto tähän mennessä: komission käsittely 2.4.2007 – 15.10.2014, tuomioistuimen 24.4.2015 – 5.2.2018.
Kannattaa myös huomioida se, että tuomioistuin kumosi komission päätöksen, koska sen perusteet olivat virheelliset. Toistaiseksi komissio ja tuomioistuin ovat käsitelleet sitä, onko kyseessä taloudellinen vai ei-taloudellinen toiminta ja ovatko valtion omistamat yhtiöt 107 artiklan mukaisia yrityksiä. Vielä ei ole selvitetty sitä, täyttyvätkö muut valtiontuen edellytykset ja voidaanko mahdollinen valtiontuki kuitenkin katsoa hyväksyttäväksi. Se on seuraava vaihe, jos komissio ei valita tuomioistuimen ratkaisusta.
Jos liikelaitokset katsottaisiin yrityksiksi, keskustelu yhtiöittämispakosta viriää jälleen.
Entä notifiointikysymys?
Pitäisikö lakipaketti notifioida? Puhtaasti juridiselta ja oikeusvarmuuden kannalta, kyllä. Kyseessä on kuitenkin poliittinen ratkaisu. Vaakakupissa painavat paitsi hallituspuolueiden itselleen asettamat tavoitteet, myös se, että sote-uudistuksen tarpeellisuus ja kiireellisyys tunnustetaan laajemminkin.
Notifikaatio on normaalisti huomattavasti nopeampi kuin yllä kuvattu valitusprosessi. Johtavat virkamiehet ovat kuitenkin esittäneet, että notifikaatio voi kestää jopa vuosia, jos komissio valittaa tuomioistuimen päätöksestä eikä siksi ota asiaan kantaa, ennen kuin oikeustila on selvä. He myös katsovat, että komission kannanmuodostus tässä vaiheessa olisi muutenkin vaikeaa, koska lakiesitys vasta luo toiminnalle raamit ja täytäntöönpano jää maakunnille. Ratkaisevaa nimittäin lopulta on se, millaiseksi järjestelmä muodostuu käytännössä.
Hallitus siis katsoo, että uudistusta ei voida enää lykätä ja on päättänyt viedä sote-sääntelyn päätökseen ilman notifikaatiota. Siinä otetaan tietoinen riski, että järjestelmää joudutaan jälkikäteen muuttamaan. Missä määrin, millä tavoin ja millaisin seurauksin – sitä on mahdotonta arvioida. Sen verran voitaneen veikata, että jos liikelaitokset katsottaisiin yrityksiksi, keskustelu yhtiöittämispakosta viriää jälleen.