Artikkeli

Jiri Sironen
Puheenjohtaja, Suomen köyhyyden ja syrjäytymisen vastainen verkoston EAPN-Fin

Verkkojulkaisu Inhimillisempi Eurooppa
© SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, helmikuu 2019

Euroopan unioni on viimeisen kymmenen vuoden aikana ryhtynyt ohjaamaan jäsenmaidensa taloutta yhä voimakkaammin. Keskeisenä välineenä on eurooppalaisen ohjausjakson tai European Semesterin nimellä kulkeva vuotuinen prosessi. Ohjausjakso syntyi yhtenä vastauksena talous- ja eurokriisiin, ja sen ydintavoitteena on talousongelmien ehkäiseminen. Ohjausjaksolla seurataan myös Eurooppa 2020 -strategian toteutumista, ja se on tuoreen Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin toimeenpanon keskeinen väline. Ohjausjakson sosiaalista puolta vahvistamalla myös talouspolitiikkaa olisi mahdollista suunnata entistä enemmän hyvinvoinnin tukemiseen.

Mikä European Semester?

Euroopan unioni otti vuonna 2011 käyttöön eurooppalaisen ohjausjakson, European Semester, jolla seurataan ja koordinoidaan jäsenmaiden talouspolitiikkaa. Lisäksi ohjausjaksolla koordinoidaan Eurooppa 2020 ­kasvu­ ja työllisyysstrategiaa, jonka tavoitteena on koulutuksen ja työllisyyden lisääminen, tutkimuksen edistäminen, ilmastonmuutoksen ehkäiseminen ja köyhyyden torjunta.

Ohjausjaksolla unioni seuraa jäsenmaiden taloudellisia ja sosiaalisia tilanteita, niiden toimia Eurooppa 2020 ­strategian tavoitteiden saavuttamiseksi, analysoi jäsenmaiden talous­ ja rakenneuudistuksia sekä antaa niille suosituksia.

Ohjausjakson oikeusperusta määritellään sopimuksessa Euroopan unionin toi­ minnasta, Treaty on the Functioning of the European Union eli TFEU, jonka mukaan talouspolitiikka ja työllisyyden edistäminen tulee nähdä yhteisinä, koordinoitavina asioina. Tarkemmin koordinaatio määritellään integroiduissa suuntaviivoissa, jois­ ta keskeisimpiin lukeutuvat työllisyyden suuntaviivat, Employment Guidelines.

Ohjausjakso perustuu lisäksi vakaus­ ja kasvusopimukselle – se asettaa 3 pro­ sentin rajan julkisen talouden alijäämälle ja 60 prosentin rajan julkisen talouden velalle suhteessa kokonaistuotantoon. Sopimusta vahvistettiin vielä vuonna 2011 Six Pack ­lainsäädännöllä ja vuonna 2012 Fiscal Compact ­sopimuksella.

Vakaus- ja kasvusopimus asettaa 3 prosentin rajan julkisen talouden alijäämälle ja 60 prosentin rajan julkisen talouden velalle suhteessa kokonaistuotantoon.

Ohjausjakso on myös vuonna 2017 sovitun Euroopan sosiaalisten oikeuksien pila­ rin keskeinen toimeenpanon väline.

Miten ohjausjakso toimii?

Ohjausjakson keskeiset osat ja aikataulu kuvataan seuraavassa:

Ohjausjakso käynnistyy marraskuussa komission julkaisemalla syyspaketilla, eli kasvuselvityksellä, Annual Growth Survey eli AGS, ja työllisyysraportilla, Joint Employment Report JER. Kasvuselvityksessä komissio analysoi unionin talouden tilaa ja määrittelee alkavan jakson prioriteetit.

Helmi–maaliskuussa komissio julkaisee talvipaketin, jonka tärkeimmän osan muodostavat jäsenmaiden maaraportit, Country Reports. Niiden pohjalta ar­ vioidaan jäsenvaltioiden edistymistä talous­, työllisyys­ ja sosiaalialan tavoitteissa. Maaraportti on komission noin 60­sivuinen näkemys kunkin maan taloudellisesta ja sosiaalisesta kehityksestä, haasteista ja mahdollisuuksista.

Maaraportti on komission noin 60-sivuinen näkemys kunkin maan taloudellisesta ja sosiaalisesta kehityksestä, haasteista ja mahdollisuuksista.

Maaliskuussa Eurooppa­neuvosto määrittelee talouspolitiikan keskeiset haasteet ja poliittiset suuntaviivat, jotka jäsenmaiden tulee ottaa huomioon, kun ne julkai­ sevat huhtikuussa kansalliset uudistusohjelmansa, National Reform Program NRP, joissa ne raportoivat toimistaan ja suunnitelmistaan unionilta saamiensa suositusten toimeenpanoksi ja Eurooppa 2020 ­strategian toteuttamiseksi. Suomen uudistusohjelman laatimisesta vastaa valtiovarainministeriö. Huhtikuussa julkaistaan myös kunkin jäsenmaan vakausohjelma, Stability Program. Suomessa vuosittain julkaistava nelivuotinen julkisen talouden suunnitelma sisältää vakausohjelman.

Toukokuussa komissio julkistaa kevätpaketin, eli maakohtaiset suosituksen- sa jäsenmaille, Country Specific Recommendations CSR. Niissä maaraporttien analyysi tiivistyy tavallisesti muutaman sivun esipuheeseen ja kolmeen kiteytettyyn politiikkasuositukseen. Jäsenmaat keskustelevat suosituksista ja hyväksyvät ne Eurooppa­neuvostossa kesällä. Jäsenmaita kehotetaan huomioimaan suositukset, kun ne laativat budjettinsa, ja euromaat esittävät suunnitelmat budjeteistaan ko­ missiolle syys–lokakuussa.

Kuvaus EU-ohjausjakson syklistä.
EU-ohjausjakso

Mitä unioni suosittaa Suomelle?

Tähänastisten kahdeksan ohjausjakson aikana komissio ja Eurooppa­neuvosto ovat suositelleet Suomelle muun muassa julkisen talouden vakauden säilyttämistä, vahvistamista ja sopeuttamista, kunta­, sosiaali­ ja terveyspalvelu­uudistuksen toimeenpanoa, nuorten ja ikääntyvien työuria pidentäviä toimenpiteitä, pitkä­ aikaistyöttömien ja maahanmuuttajien työllistämistä edistävien palveluiden varmistamista, kannustimien parantamista työn vastaanottamiseen, kilpailun li­ säämistä vähittäiskaupassa ja kuntien palveluissa, elinkeinoelämän monipuolis­ tamista, sovitun eläkeuudistuksen hyväksymistä, tuottavuuden kehitystä nou­ dattavan palkkakehityksen edistämistä työmarkkinaosapuolten asemaa kunnioit­ taen ja kotitalouksien velkaantuneisuuden seurannan vahvistamista.

Suuri osa suosituksista on jo toteutettu Suomessa – esimerkiksi julkisen talouden vakauteen, eläkeuudistukseen, kilpailun lisäämiseen ja työn vastaanottamisen kan­ nustimien parantamiseen liittyen. On myös suosituksia, jotka ovat saattaneet jäädä osittain toteutumatta, kuten esimerkiksi riittävien työllisyyttä edistävien palvelujen varmistaminen. Aluehallinnon sekä sosiaali­ ja terveyspalvelujen uudistamiseen liittyvä suositus on vuosien myötä muuttanut muotoaan: Ensin tuli tehdä tuotta­ vuutta lisäävä kuntauudistus, sitten suunnitella ja toteuttaa tuloksellinen sosiaali­ ja terveyspalveluiden uudistus. Seuraavaksi oli varmistettava sosiaali­ ja terveys­ palveluiden kustannustehokkuutta lisäävän hallintouudistuksen toteuttaminen ja vuonna 2018 huolehdittava siitä, että uudistuksessa huomioidaan kustannustehok­ kuuden ja yhdenvertaisen saatavuuden parantaminen.

Suositukset sisältävät niin sosiaalipolitiikan liikkumavaraan vaikuttavia kuin myös suoria sosiaalipoliittisia toimenpiteitä.

Mitä ohjausjakson vaikutuksista tiedetään?

Ohjausjakson vaikutuksista on olemassa erisuuntaisia arvioita. Yleisesti arvioidaan, että suosituksista on toimeenpantu 20–50 prosenttia. Tuoreen tutkimuksen (Efstathiou and Wolff 2018) mukaan Suomi, Britannia ja Slovenia kuuluvat puolet suosituksista toimeenpanneisiin maihin, kun taas listan hännillä ovat Luxemburg (23 prosenttia), Slovakia, Unkari ja Saksa (29 prosenttia).

Yleisesti arvioidaan, että ohjausjakson suosituksista on toimeenpantu 20–50 prosenttia.

Suositusten toimeenpanon arviointia vaikeuttaa myös niiden monitulkintaisuus. Yksi suositus voi sisältää useamman osasuosituksen, ja varsinkin sosiaalisissa suo­ situksissa mahdollisia tapoja toteuttaa jokin yksittäinen suositus on lukuisia. Suo­ situkset tulisi toteuttaa 12–18 kuukauden aikana, mutta muun muassa komissio ja europarlamentti arvioivat niiden toteutumista jo aiemmin.

Ohjausjakson sosiaalinen ulottuvuus

Eurooppalaisen ohjausjakson voi nähdä vahvimpana poliittisena mekanismina, jolla unioni ohjaa jäsenmaidensa sosiaalipolitiikkaa. Määrittelemällä julkistalouden puitteet se rajaa ensinnäkin merkittävästi sosiaalipolitiikan liikkumavaraa. Toisek­ si se vaikuttaa myös sosiaalipolitiikan sisältöihin antamalla suoria sosiaalipolitiikan alaan kuuluvia suosituksia.

Suosituksia analysoimalla käy selväksi, että sosiaaliset kysymykset ovat komission kasvavan kiinnostuksen kohteena. Vuonna 2018 jo 63 prosenttia suosituksista si­ sälsi ainakin yksittäisiä osia, jotka liittyvät sosiaalialaan. Osuus ei ole ollut aiemmin näin suuri. Suomen suosituksista kaksi kolmasosaa on liittynyt jollain tapaa so­ siaalikysymyksiin (Clauwaert 2018)

Sosiaaliset kysymykset ovat komission kasvavan kiinnostuksen kohteena: vuonna 2018 jo 63 prosenttia suosituksista sisälsi ainakin yksittäisiä osia, jotka liittyvät sosiaalialaan.

Kiintoisia esimerkkejä vuoden 2018 suosituksista ovat muun muussa Latvialle annettu suositus verotuksen progression lisäämisestä: ”Reduce taxation for low income earners by shifting it to other sources, particularly capital and property, and by improving tax compliance”; ja Liettuan saama suositus vero­ ja etuusjärjestel­ mien parantamisesta köyhyyden ja eriarvoisuuden vähentämiseksi: ”Improve the design of the tax and benefit system to reduce poverty and income inequality”. Toisaalta suosituksista löytyy esimerkkejä työllisyyden edistämisestä työttömyys­ tai työsuhdeturvaa heikentämällä, joilla luultavasti olisi köyhyyttä lisääviä vaikutuksia.

Sosiaalisen puolen vahvistumista voi selittää osin myös se, että ohjausjakso on – lainsäädännön ja EU­rahastojen lisäksi – vuonna 2017 sovitun Euroopan sosiaa­ listen oikeuksien pilarin keskeinen toimeenpanon väline.

Pilarin myötä ohjausjaksoon ja maaraportteihin lisättiin 12 sosiaali­indikaatto­ rin tulostaulu, Social Scoreboard. Indikaattorien vähimmäis­ tai tavoitearvoja ei kuitenkaan ole määritelty. Maaraporteissa sosiaali­indikaattorien tulostaulussa maiden tuloskunnot on lisäksi värikoodattu asteikolle, jonka ääripäät ovat ”kriitti­ nen tilanne” ja ”parhaita suoriutujia”. Vaikka tällaisella asteikolla voikin identifioi­ da eri maiden kriittisiä, toimenpiteitä vaativia tilanteita, voi asteikon toista päätä kritisoida siitä, ettei se kohdista tarkastelua kyseisen maan edistymiseen tavoittei­ den toteuttamisessa, vaan maa voi säilyttää asemansa yhtenä parhaista suoriutu­ jista suhteessa muihin, vaikka sen tilanne koko ajan huonontuisikin.

Sopimuksia ja suosituksia – kritiikkiä makrotalouden dominanssista

Ohjausjakson kovan ytimen voikin sanoa muodostuvan talousohjauksesta, jonka keinovalikoima laajenee jopa jäsenmaille langetettaviin sakkoihin ja maiden bud­ jettiesitysten hyväksymättä jättämiseen. Ohjausjakson sosiaalinen puoli jää taas helposti suositusten tasolle.

Makrotalous dominoi ohjausjaksossa suhteessa muihin politiikan aloihin, koska se nojaa sitovaan lainsäädäntöön. Makrotalouslainsäädännön johdosta julkisen talouden vakaus ja velkakestävyys painavat vaakakupissa enemmän kuin työllisyys­ ja sosiaalitavoitteet.

Makrotalouslainsäädännön johdosta julkisen talouden vakaus ja velkakestävyys painavat vaakakupissa enemmän kuin työllisyys- ja sosiaalitavoitteet.

Esimerkiksi ohjausjaksoon kuuluvan makrotalouden epätasapainon menettelyä koskevan tulostaulun, Macroeconomic Imbalances Procedure MIP Scoreboard, talousindikaattoreille on määritelty kynnysarvoja, jotka käynnistävät lisätoimia, kuten perusteellisen tarkastelun tai liiallista epätasapainoa koskevan menettelyn. Kreikka on ollut normaalin ohjausjakson ulkopuolella syksyyn 2018 saakka, koska se on ollut unionin taloussopeutumisohjelmassa. Sosiaali­indikaattorien, tavoittei­ den ja suositusten velvoittavuus on siis aivan toista luokkaa kuin muun talous­ ohjauksen.

Sosiaalisempi ja demokraattisempi ohjausjakso?

Oli ohjausjaksosta mitä tahansa mieltä, on tärkeää seurata sen etenemistä ja pyrkiä vaikuttamaan siihen. Ohjausjakso on unionin johtava politiikkaprosessi ja se vai­ kuttaa niin jäsenmaiden kuin unioninkin tulevaisuuteen. Ohjausjakso vaikuttaa yhä vahvemmin myös EU­rahoituksen suuntaamiseen.

Sosiaalialan kansalaisjärjestöt ovat esittäneet useita ideoita ohjausjakson sosiaa­ lisen puolen vahvistamiseksi ja demokratisoimiseksi. Suomen köyhyyden ja syrjäy­ tymisen vastaisen verkoston EAPN­Finin keskuudessa on muun muassa keskustel­ tu talousohjauksen sosiaalisten vaikutusten arvioinnista, mikä helpottaisi sosiaali­ sesti vahingollisten taloudellisten päätösten ehkäisyä. Sosiaalisia indikaattoreita tulisi edelleen lisätä ja varmistaa niiden vaikuttavuus päätöksenteossa esimerkiksi tuomalla niiden kautta makrotalouden sääntöihin joustoja sekä määrittelemällä raja­arvoja, joiden ylittäminen johtaisi kyseessä olevan maan tilanteen syvempään tarkasteluun. Myös vakaus­ ja kasvusopimuksen sääntöjä tulisi uudelleenarvioida ja jättää sosiaaliset investoinnit huomioimatta taloussääntöjä tulkittaessa.

Euroopan köyhyyden vastainen verkosto EAPN näkee, että huolimatta Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarista ja lupauksista tasapainottaa ohjausjaksoa sosiaali­ asioilla, unionin ja jäsenmaiden lähestymistapa on edelleen makrotaloudellista kuria painottava, ja sosiaalisten oikeuksien toteutumista, saati köyhyyden vähen­ tämistä ei ole priorisoitu. Ohjausjakson puitteissa ei ole kyetty analysoimaan vero­ tuksen ja sosiaaliturvan muutosten, työmarkkinoiden joustojen tai yksityistämisen edistämisen sosiaalisia vaikutuksia. EAPN kannattaa nykyistä kestävämpää kasvu­ mallia, jossa Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin ja kestävän kehityksen ta­ voitteiden toimeenpano johtaisi talouspolitiikan uudelleenorientaatioon eriarvoi­ suuden vähentämiseksi ja hyvinvoinnin takaamiseksi. EAPN ehdottaakin vakaus­ ja kasvusopimuksen muuttamista vakaus­ ja hyvinvointisopimukseksi, Stability and Wellbeing Pactiksi.

Ohjausjakson puitteissa ei ole kyetty analysoimaan verotuksen ja sosiaaliturvan muutosten, työmarkkinoiden joustojen tai yksityistämisen edistämisen sosiaalisia vaikutuksia.

Vastuu ohjausjakson toteuttamisesta jakautuu unionin eri toimielimille – komis­ siolle, parlamentille ja jäsenmaiden pääministereistä koostuvalle Eurooppa­neu­ vostolle – sekä jäsenmaiden hallituksille. Ohjausjakson toimeenpano tulisi kuiten­ kin suorittaa yhdessä parlamenttien, sosiaalipartnereiden, joita edustavat työ­ markkinajärjestöt, ja kansalaisjärjestöjen kanssa (eksplisiittinen maininta kansalais­ järjestöjen edustajista lisättiin työllisyyspolitikan suuntaviivoihin vasta vuonna 2018). Ohjausjaksosta käydään Suomessa valitettavan vähän avointa keskustelua, lähinnä ainoastaan komission järjestämissä keskustelutilaisuuksissa. Niin edus­ kunnan kuin koko kansalaisyhteiskunnan osallisuudelle tulisi luoda väyliä, sellai­ sina voisivat toimia suuren valiokunnan julkiset kuulemiset ja avoimet keskustelu­ tilaisuudet. Kansalaisjärjestöjen osallisuus ohjausjaksoon on toistaiseksi vaihdellut jäsenmaittain, ja Suomessa se on ollut pitkälle komission toimien varassa. Kan­ salaisjärjestöillä ei toistaiseksi ole ollut esimerkiksi mitään mahdollisuutta keskus­ tella Suomen kansallisesta uudistusohjelmasta ennen sen julkaisemista. Myös median toivoisi perehtyvän ja raportoivan ohjausjaksosta monipuolisemmin kuin vain talouskasvuennusteista uutisoimalla.

Nykyisen komission ja europarlamentin pelimerkit on kutakuinkin käytetty, joten riippuu uuden komission ja europarlamentin sekä tietenkin jäsenmaiden näkemyksistä, miten unioni ja eurooppalainen ohjausjakso jatkossa kehittyvät. Sosiaalisen Euroopan vahvistaminen olisi mahdollista niin Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin kuin unionin seuraavan päästrategian puitteissa, jos vain poliit­tista tahtoa löytyy riittävästi.

Lähteet

Tämä on artikkeli verkkojulkaisusta Inhimillisempi Eurooppa.
© SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, helmikuu 2019